Page 15 - 《中国药房》2026年4期
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化规则，如，《深圳市医疗保障局 深圳市财政局 深圳市 医疗机构收支结构的同时，也切实激发了医务人员个人
卫生健康委员会关于印发〈深圳市药品集中带量采购工 的工作积极性。此外，集采结余留用政策还推动了医疗
作中医保资金结余留用管理办法〉的通知》（深医保规 服务模式的转型，如尤溪县借助结余资金开展慢病管
〔2024〕4号）、《湖南省医疗保障局 湖南省卫生健康委员 理，2021 年，高血压、糖尿病规范管理率均超 80%，相关
会 湖南省药品监督管理局 湖南省公共资源交易中心关 并发症住院人次较4年前分别下降19.03%、14.3% 。各
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于优化完善医药集中带量采购运行管理机制的通知》（湘 地通过规范考核分配与公示流程，保障资金合规使用，
医保发〔2025〕38号）等，体现了国家和地方层面统一性与 推动了医疗、医保、医药三方协同发展。
灵活性的结合。 1.3 集采结余留用的法律性质
集采结余留用政策的核心规则包含 3 个主要方面： 集采结余留用政策的本质是一种行政激励契约，其
一是结余测算公式，通常为“结余测算基数＝集采药品 独特之处在于其融合了市场机制与行政规制的双重特
医保资金预算－（中选产品约定采购量×中选价格+非 性，形成了一种政府与医疗机构之间的特殊行政合同关
中选产品使用金额）×统筹地区医保基金实际平均报销 系。从行政激励机制的角度看，集采结余留用政策通过
比例×集采通用名药品统筹地区参保患者使用量占比” 约定采购量，在医保部门与医疗机构之间建立起了行政
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和“结余留用金额＝结余测算基数×结余留用比例”； 协议关系，留用资金实质上扮演着履约奖励的角色，展
二是由医保经办机构对定点医疗机构完成集采工作的 现出明显的单方性与强制性特征。例如，深圳市规定
情况进行考核，考核等级与集采结余留用金额比例挂钩， “未按时完成所有通用名中选产品约定采购量，或者考
例如深圳将医疗机构完成集采工作的考核结果划分为 核得分低于 60 分的，评定为 D 级……考核等级为 D 级
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A～D 4个等级，分别对应50%到0的留用比例 ；三是限 的，结余留用比例为0，不予发放结余留用资金”，这充分
制资金使用方向，多地规定资金主要用于人员绩效。 体现了行政优益权的特点。虽然该政策具有合意和对
2024 年以来，集采结余留用政策步入深入优化阶 价的表面特征，但由于医保部门在设定规则、测算核算
段。2024年11月，《国家医保局 国家卫生健康委员会关 和最终决定上拥有压倒性的行政优益权，而医疗机构缺
于完善医药集中带量采购和执行工作机制的通知》（医 乏实质性的协商空间与对等地位，这使得集采结余留用
保发〔2024〕31号）进一步明确，要求“落实好集采结余留 更像是附带激励条款的“行政命令”，而非真正意义上的
用政策，鼓励医疗机构优先采购中选药品”；湖南省在湘 行政契约。这种“类合同、实命令”的二元性，正是其法
医保发〔2025〕38 号文件中率先改革，规定“自 2025 年 4 治问题的根源所在。
月1日起不再单独测算集采结余资金，转而将其影响融 从资金属性来看，集采结余留用资金可被视为医保
入病种支付标准测算”；天津在《市医保局 市卫生健康 基金衍生权的重要配置形式，其性质是社会公共基金，
委 市药监局关于推动集采结果稳妥有序落实的通知》 用途受到严格的法律限制。这部分资金源自医保基金
（津医保局发〔2025〕40号）中强调，要做好集采结余留用 的节约部分，所有权归属于国家，但其使用权通过政策
政策与支付方式改革激励约束机制的衔接，通过正向激 授权让渡给医疗机构，从而形成基金所有权和机构使用
励促使医疗机构采购和使用中选产品。这些政策变化 权相分离的局面。我国《社会保险法》第六十九条明确
均表明，结余留用机制正处于制度转型的关键期。 规定：“社会保险基金不得违规投资运营，不得用于平衡
1.2 集采结余留用政策实施成效 其他政府预算，不得用于兴建、改建办公场所和支付人
集采结余留用政策作为医保支付方式改革的核心 员经费、运行费用、管理费用，或者违反法律、行政法规
激励工具，自推行以来，在医保基金使用效率、患者负 规定挪作其他用途”，而将集采结余留用资金用于“人员
担、服务供给等维度成效显著。2021年，《人力资源社会 绩效”或“医院发展”实质上是对基金用途的扩大解释，
保障部 财政部 国家卫生健康委 国家医保局 国家中医 甚至是突破。这既反映了现实的政策需求，也暴露了现
药局关于深化公立医院薪酬制度改革的指导意见》（人 行法条在新形势下的滞后与不足。
社部发〔2021〕52 号）明确指出，公立医院可根据考核结 不仅如此，集采结余留用举措还发挥着作为行政监
果分配医保结余留用资金，主要用于相关人员的绩效。 管工具的重要作用，其通过设置各种考核指标，可以实
这一激励机制在一定程度上激发了医疗机构的内在动 现对医疗机构用药行为的间接规制。例如，浙江省医保
力。例如，内蒙古乌海市在2025年度国家集采药品结余 局强化协同治理，将医疗机构执行集采情况纳入医保协
留用医保资金发放仪式上，为市人民医院等24家公立医 议管理，建立集采和基金监管的协同机制，定期分析集
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疗机构发放1 688万元集采药品结余留用医保资金 ，这 采执行情况，对存在“有量不报、报而不采、采而不足”的
些医院可以依照内部考核办法，将所得资金用于医务人 医药机构适时开展公开问询，并视情节将其纳入医保基
员绩效发放；湖南省人民医院2021年底将大部分留用资 金飞行检查、安全体检综合巡查范围 。
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金发放至临床科室，单个科室最高奖励超12万元；福建 综上所述，这种多元法律属性的复杂交织，使得集
三明尤溪县总医院更是将结余资金纳入工资总额，医务 采结余留用区别于传统的行政许可与纯粹的民事契约，
人员平均年薪从3.69万元提至10.85万元。以上实例表 发展成为行政法领域的一种新型规制激励工具，展现出
明，集采结余留用政策在促进集采药品优先使用、优化 独特的法律特征和实践价值。
中国药房 2026年第37卷第4期 China Pharmacy 2026 Vol. 37 No. 4 · 421 ·
