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（16.67％），service outsourcing（4.17％）and government subsidies（4.17％）；the use of the latter three approaches limited the
openness of the industrial market. The environmental policy tools included target planning（40.00％），access rules（25.00％），
intellectual property（30.00％）and financing support（5.00％），but needed to improve the support of laws and regulations and
relevant measures. In respective of the value chain of TCM industry，34 policy texts showed 4 contents，including platform
construction（36.19％），scientific and technological innovation（19.05％），market expansion（23.81％），exchange and cooperation
（20.95％ ）； the lack of scientific and technological innovation and exchange and cooperation limited the standardization，
modernization and internationalization of TCM. It suggested to optimize the supply-oriented policy tools，improve the operability of
policies； pay attention to the demand-oriented and environmental policy tools， highlight the role of marketization and
standardization；pay attention to the integration of basic policy tools and industrial value chain，and achieve the standardization，
modernization and international development of TCM in Guangdong-Hong Kong-Macao greater bay area.
KEYWORDS Guangdong-Hong Kong-Macao greater bay area；Traditional Chinese medicine industry；Policy tools；Policy text；
Content analysis；Current situation；Improvement

粤港澳大湾区由香港特别行政区、澳门特别行政区 本文规定了如下规则对政策文本进行筛选和整理：（1）
和广东省广州市、深圳市、珠海市、佛山市、惠州市、东莞 所提出的政策必须与粤港澳大湾区中医药产业密切相
市、中山市、江门市和肇庆市（即“珠三角九市”）组成，是 关。（2）中央政府发布的政策，发文单位应为国务院及其
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我国外向度最高的经济区域和对外开放的重要窗口 。 直属机构；地方政府发布的政策，发文单位应为省级或
粤港澳大湾区的建设集结了三地的发展优势，形成了市 市级政府及其直属机构。（3）纳入的政策文本类型主要
场互联互通、要素便捷流动、资源互惠共享的良好格 是法律法规、纲要、规划、方案、意见、公告等文件，其他
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局。在粤港澳大湾区发展中医药产业能够整合优势资 文件（诸如讲话、会议）均不计入 。根据以上规则，本
源，加强合作与研发，从而提高中医药的质量标准和特 文最终检索出34份相关政策文件，其中中央政府层面9
色服务水平，利于中医药走向世界。 份、地方政府层面25份，具体见表1。
当前粤港澳大湾区中医药产业发展尚处于初步建 从表1中可以看出，我国从2008年开始在珠江三角
设阶段，有效的政策指引可以起到事半功倍的效果，已有 洲地区发展粤港澳中医药产业，以后各年中央或地方政
政策研究主要包括政策规划目标、实施要点的解读 [2-3] ， 府均在不同层面上颁布政策以建设该地区中医药产业，
中医药产业发展的具体策略制定 [4-7] ，政策完成情况的总 直至2019年2月中央层面发布《粤港澳大湾区发展规划
结及通过分析问题提出解决方案 [8-9] 。可以看到，目前政 纲要》，其中提出“应在粤港澳大湾区积极发展中医药产
策研究主要是根据国家政策文件制定具体发展策略，并 业，打造高水平的中医药科技创新载体和平台，实现中
对实施中出现的问题加以解决，但尚缺乏对国家已颁布 医药的标准化和国际化”；同年10月，《中共中央国务院
政策文件的系统掌握，因而无法了解到产业发展的全局 关于促进中医药传承创新发展的意见》中指出，“应推动
和具体内容，导致政策建议往往重复或无效。因此，厘 中医药的国际交流和海外贸易，打造粤港澳大湾区中医
清粤港澳大湾区中医药产业各项政策法规所规定的方 药高地”。至此，中央政府层面为粤港澳大湾区的中医
向和内容，了解当前实施的重点和存在的问题，为后续 药产业发展奠定了基本发展方向和目标：注重科技创
规划提出合理建议就显得尤为重要。 新，提高质量标准，实现中医药产业的标准化、现代化和
内容分析法是一种基于定性研究的量化分析方法， 国际化发展。
是将用文字表述的文献资料转换为用数量表示的资料， 2 粤港澳大湾区中医药政策分析框架制定
并将结果用统计数字呈现出来 。该方法通过对政策 政策是由一系列基本的政策工具单元组合而构建
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文本的定量化挖掘，对研究对象的本质特征和发展趋势 出来的。公共政策理论认为，在政策制定和执行过程
进行梳理和分析，以数据直观地揭示出其中蕴含的结构 中，应当充分考虑各项政策工具之间的关系，以保证形
和深层次内容，从而为事物后续的发展和规划指明方 成政策合力，实现功能互补，发挥理想的政策效应 。
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向 。本研究采用内容分析法，基于政策工具视角对粤 因而，作为政策制定主体的政府应当统筹好各级、各项
港澳大湾区中医药产业政策文本进行计量分析，探讨当 政策工具间的关系，使政策发挥出最大效力。
前粤港澳大湾区中医药产业政策工具的现状，为粤港澳 2.1 基本政策工具维度
大湾区中医药产业的进一步发展和政策布局提供支持。 本文基于政策工具的经典分类，按照 Rothwell R 和
1 粤港澳大湾区中医药政策文本选择及概述 Zegveld W的思想 ，将基本政策工具分为供给、需求和
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本文所选取的粤港澳大湾区中医药产业政策文本 环境三类。供给型政策工具表现为政策对产业的直接
检索自中央政府及地方各级政府的公开资料，时间截至 推动作用，需求型政策工具表现为政府通过政策拉动或
2020年4月。为保证政策文本选取的合理性和准确性， 稳定产业需求，环境型政策工具表现为政策对产业环境

·1544 · China Pharmacy 2020 Vol. 31 No. 13 中国药房 2020年第31卷第13期