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拓展[23.81％（25/105）]和交流合作[20.95％（22/105）]四           提及的次数最少。这固然与前面两项的措施增多有关，
        项符合粤港澳大湾区中医药产业价值链的干预举措。                            但也可以发现地方更注重内部联通（10次），而忽视了国
        可以得知当前政策发展的重点是平台建设和市场拓展，                           际交流（5 次），因而后期应当注重与国际的交流合作和
        后期应更加重视科技创新和交流合作，以发挥产业价值                           经验借鉴，提高中医药产业的科技与监管水平。
        链的整合优势作用。                                          4 讨论
        3.4 国家和地方层面政策的二维分析                                 4.1 粤港澳大湾区中医药产业政策工具的结构特征
            从表3、表4中可以看出，我国粤港澳大湾区中医药                            供给型政策工具占 58.10％，需求型和环境型政策
        产业的国家和地方层面政策均综合了供给、需求和环境                           工具分别占22.86和19.05％，这可能是由于供给型政策
        型三类政策工具，同时也包含平台建设、科技创新、市场                          工具是产业建设的基础环节和直接推动力，而需求型和
        拓展和交流合作四项产业价值链内容，但具体政策工具                           环境型政策工具是通过开拓服务市场和提供政策环境
        的分布和内容存在差异。                                        来促进产业逐步发展的。当前我国粤港澳大湾区中医
        3.4.1  国家层面政策的二维分析            国家层面共有9份政            药产业仍处于初步建设阶段，因此会出现供给型政策工
        策文本。供给、需求和环境型政策工具分别被提到 14、                         具偏多、其他两类政策工具偏少的情况。供给型政策工
        4、8 次，可以看到国家层面的政策大多关注要素供给和                         具中较重视硬件建设，其次是内部联通和质量建设，造
        政策环境，而市场需求相对较少。供给型政策工具中硬                           成这种情况的原因，一是《粤港澳大湾区发展规划纲要》
        件建设（5次）和内部联通（6次）是关注重点，环境型政策                        对中医药产业发展的要求是打造高水平科技创新载体
        工具中目标规划（5 次）是关注重点，表明国家层面政策                         和平台，提升基础研究水平；二是实现粤港澳大湾区中
        对于粤港澳大湾区中医药产业发展的重点是依据国家                            医药的协同高质量发展，需要加强三地中医药管理与科
        对产业的目标规划，建设产业的工作平台和合作场所，                           研的互联互通、交流合作。需求型政策工具主要是通过
        并要求三地发挥各自优势，互联互通，协同发展。但也                           健康服务（中医药的医疗、保健和旅游服务）开拓产业市
        可以看出，目前国家层面对需求型政策工具关注较少，                           场，这是因为中医药“治未病”和个性化诊疗的特色服务
        仅包括健康服务（2次）和国际贸易（2次）两项内容。                          能够满足当前人群的多元化健康需求，提高人群生活质
            中医药产业价值链中平台建设、科技创新、市场拓                         量。环境型政策工具中较多提及目标规划来构成产业
        展和交流合作的政策工具分别被提到12、2、5、7次，可以                       的宏观环境，之后是知识产权和准入规则来打造产业的
        看到国家层面更多关注平台建设和交流合作：一方面是                           具体环境，但总的来看，环境型政策工具仍需进一步的
        产业的软硬件规划与建设，一方面是国内的协同发展与                           增强与完善。
        国外的交流合作。这使得产业的整体布局和发展方向                            4.2  粤港澳大湾区中医药产业政策工具的效力特征
        更加清晰。下一步应逐渐加大市场拓展和科技创新的                                供给型政策工具中内部联通和质量建设占比较高，
        政策支持力度，实现产业的高质量和国际化发展。                             回顾纳入政策时发现其中大多只涉及此项内容或要求，
        3.4.2  地方层面政策的二维分析             地方层面共有 25 份         无具体实施细则和方案，这些程式化、非具体化的政策
        政策文本。供给、需求和环境型政策工具分别被提到                            内容影响了政策实施的可操作性。此外，国际交流的占
        47、20、13次，可以看到地方层面最为关注供给型政策工                       比很低，使其对产业的管理、科研、监督提供参考意见的
        具，这与国家层面相一致。供给型政策工具中最受关注                           作用受到影响。需求型政策工具中主要使用健康服务
        的是硬件建设（20次），之后是质量建设（12次）和内部联                       开拓市场，较少使用国际贸易、服务外包和政府补贴等
        通（10 次），这也与国家层面大体一致；需求型政策工具                        途径，导致未能进一步拉大产业的市场开放程度。环境
        中更受关注的是健康服务（16次），其他政策工具关注较                         型政策工具已形成了一定的产业宏观和具体环境，但仍
        少，后期应当注意市场调节措施的多样性和丰富性；环                           需完善法律法规支撑和相关措施支持，以合力形成一个
        境型政策工具中更多关注的是知识产权（5 次），之后是                         完备规范的产业框架。
        目标规划（3 次）与准入规则（3 次），提示相对于国家层                       4.3 粤港澳大湾区中医药产业政策工具的系统特征
        面，地方层面更多关注产业环境中的各具体问题，努力                               从粤港澳大湾区中医药产业价值链维度的系统性
        营造尊重知识产权和开放服务市场的产业发展环境。                            来看，目前政策工具主要集中在平台建设和市场拓展方
            中医药产业价值链中平台建设、科技创新、市场拓                         面，这是产业的发展基础和发展目标，可促进中医药的
        展和交流合作的政策工具分别被提到 26、18、21、15 次，                    海内外贸易拓展。但也看到，目前尚未能实现中医药标
        这与国家层面政策工具的分布存在很大不同。国家和                            准化、现代化和国际化的国家规划，可能是由于忽略了
        地方层面都最为关注平台建设，但地方层面还更为关注                           产业的平台建设和市场拓展需要依托于科技创新和国
        市场开拓和科技创新，而交流合作在地方层面政策中被                           内外的交流合作。而四者是密切统一、不可分割的，只


        中国药房    2020年第31卷第13期                                             China Pharmacy 2020 Vol. 31 No. 13  ·1547  ·
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