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有协调四者的比例和发展重点，才能促进产业的进步。
在国家和地方层面的分析中，可以看到各价值维度
的分布有所不同：国家层面更为关注交流合作，包含国
内基础设施互联互通和国外研究交流借鉴，文本描述较
为宏观和概括；地方层面更为关注市场拓展和科技创
新，市场拓展主要依托三地的医疗机构开展健康服务，
科技创新是中医药国际化中的关键一环但面临着很大
的难题，文本描较为具体和细致。因此，在政策制定中
应当注意国家的宏观性和地方的具体化对政策工具分
布造成的影响，并根据实际情况进行相应调整。
5 建议
5.1 优化供给型政策工具，提升政策的可操作性
首先，对于质量建设，国家应当为各种质量研究项
目（中药材种植、中药检测、中药研发等）制定明确的发
展方向和具体的建设方案并形成政策文本下发，各地
方、各机构再根据方案制定详细的实施细则和时间安
排，稳步推进各质量建设项目的发展。其次，对于内部
联通，应当在遵循中国内地中医药管理、研发、注册、认
证标准的基础上，结合三地的资源和各自特色，发挥“一
国两制”的制度优势，提出创造性的发展路径或方式。
最后，还需加强国际合作，尤其是科技创新和标准体系
方面，借鉴国际先进的管理理念与运作模式为我国粤港
澳大湾区中医药发展提供参考，为我国中医药产品质量
和疗效的国际认可打下坚实基础。
5.2 重视需求型和环境型政策工具，突出规范化和市场
化的功能
应该加大需求型和环境型政策工具的比例，推动粤
港澳大湾区中医药产业的进一步发展。对于产业市场
的开拓，应持续改善健康服务：一是改变政府资金投入
方向，从产业的营造者和直接提供者转向产业的出资
者、购买者和管理者，通过政府采购和服务外包等形式
提升社会各资本对中医药产业的购买力和支付力，同时
实现不同性质的服务体系间的协作和整合，促进产业快
[16]
速升级 ；二是通过与国外中医药产业的合作研究和文
化传播，扩大国外贸易市场，现阶段可依托“一带一路”
沿线国家以及与“葡语系国家”开展交流合作，通过增强
中医药理念、中医药治病优势的宣传，逐步获得国际认
同。对于产业环境的规划，应当制定粤港澳大湾区中医
药产业发展相关的法律法规以及各项准入规则、实施细
则、税收优惠和金融支持等，形成有利、规范的中医药发
展环境。
5.3 注重基本政策工具与产业价值链间的整合，实现产
业的规划目标
政策工具的使用只有服务于政策目标、政策环境时
才是有效的政策工具，具体来说粤港澳大湾区中医药产
业的政策工具应与其发展的系统性相匹配。首先，政策
·1548 · China Pharmacy 2020 Vol. 31 No. 13
工具的选择应当适应粤港澳大湾区中医药产业的整体
目标，不但要重视产业的平台建设和市场拓展，还需加
大产业的交流合作和科技创新，实现中医药产业的良性
循环发展。其次，政策工具的选择需要建立在国家对粤
港澳大湾区中医药发展规划的基础上，《中共中央国务
[17]
院关于促进中医药传承创新发展的意见》 中提出，“建
设国际合作和出口基地，进行中医药的国际合作和国际
标准制定，促进中医药的服务贸易和文化传播，实现中
医药的开放发展，打造粤港澳大湾区中医药高地”。因
此，粤港澳大湾区中医药产业的政策制定必须在充分分
析国家政策环境的基础上，根据各地实际情况和实施难
易程度，发挥好各产业价值链间的协同作用，实现粤港
澳大湾区中医药产业的标准化、现代化、国际化。
6 结语
综上所述，粤港澳大湾区中医药产业的供给、需求、
环境型三类政策工具的内部结构和使用效力有待进一
步完善，且中医药产业价值链作为一个完整的系统，应
重视产业平台建设、科技创新、市场拓展和交流合作的
共同发展，同时需要注意国家宏观性和地方具体化的性
质对政策工具分布造成的影响。因此，接下来粤港澳大
湾区中医药产业的发展应当注意优化供给型政策工具，
提升政策的可操作性；重视需求型和环境型政策工具，
突出规范化和市场化的功能；最后，还应当注重基本政
策工具与产业价值链间的整合，实现产业的标准化、现
代化和国际化的发展目标。
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